民事檢察精準監督的思路與標準4篇
民事檢察精準監督的思路與標準(1)
附帶民事訴訟與檢察監督
曾志榮
摘 要：部門及民行檢察部門而言，新修改的刑事訴訟法有關附帶民事訴訟的部分從兩條增加到四條，相對此次修法的幅度，并不是改頭換面的變化，但是其所帶來的變化需要檢察機關進行的應對卻需要檢察機關認真仔細研究及認真應對。因絕大多數的刑事訴訟均由偵監、公訴部門進行，并履行刑事審判監督的職能。按照方便原則，由偵監、公訴部門負責各自階段的附帶民事訴訟的檢察監督也未嘗不可，同時更及時有效。但是如果考慮到新刑訴法生效實施后，檢察機關面臨工作量大量的增加，在刑檢線沒有增加編制及人員的情況下，附帶民事訴訟的監督，按照檢察機關內部分工及職能安排，統一將附帶民事訴訟的保全、判決、
執行均由民行部門進行監督，從業務分工上來說具有合理性。
關鍵詞： 附帶民事訴訟；保全措施；調解；執行；檢察監督
修改后的刑訴法已在今年的1月1日起施行，對于檢察機關來說，如何學習掌握及應對刑訴法修改帶來的變化及挑戰是當務之急。在涉及到檢察機關民事行政檢察業務的法條變化中，刑事附帶民事訴訟的修改無疑是其中最重要的。在刑事審判實務中，附帶民事訴訟歷來是刑事案件審理的重點和難點。近年來法院受理的刑事附帶民事訴訟案件呈逐年增多的趨勢，刑事附帶民事案件的案由、范圍、被告等也呈擴大的趨勢。在富陽市范圍內，以往被害人提出的附帶民事訴訟主要集中在故意傷害案和交通肇事案這兩部分。依照在日常工作中所接觸的信息，由于附帶民事訴訟的依附性及經濟性，現在許多被害人及其家屬在搶劫、搶奪、過失致人死亡、非法拘禁等侵犯公民人身權利或財產權利犯罪的案件中也有提起附帶民事訴訟的強烈意愿。并且訴訟的對象也不限于被告人，承擔替代責任、連帶責任的人也成了附帶民事訴訟的對象
基于上訴趨勢，并且刑事附帶民事訴訟在有效化解社會矛盾糾紛,修補被犯罪行為破壞的社會關系，對被害人進行彌補，保證被害人及時得到賠償等方面具有重要作的作用。因此，結合檢察工作對刑事附帶民事訴訟進行研究，分析研判工作機制及應對措施，對適應修改后的新法，打擊犯罪和尊重保障人權并重，發揮檢察機關法律監督職能來講具有現實的意義。
一、刑事附帶民事訴訟存在的問題
按照文意理解，刑事附帶民事訴訟就是指依附于刑事訴訟程序附帶進行的民事訴訟。考察各國各地區對刑事附帶民事訴訟的具體內涵，由于立法制度、法律文化傳統等實際情況不同，其具體內容有諸多不同。如法國規定，“刑事附帶民事訴訟是指在刑事訴訟中對重罪輕罪或違警罪造成的身體上、物質上或精神上的損害請求賠償的訴訟”；在我國臺灣地區的規定是“所謂刑事附帶民事訴訟，乃因犯罪而受損害之人利用刑事訴訟程序，附帶提起民事訴訟，對被告及依民法負賠償責任之人，請求回復其損害之謂”。我國《刑法》第36條、現行《刑事訴訟法》第77條、第78條、《新刑訴法》第99條、100條、101條、102條規定了刑事附帶民事訴訟。但是我國立法并沒有對刑事附帶民事訴訟給出一個明確的定義，從立法表述蘊含的內容，刑事附帶民事訴訟的內涵可歸結為：“刑事附帶民事訴訟是指司法機關在刑事訴訟過程中，在追究被告人刑事責任的同時，附帶解決由被害人或人民檢察院提起的，由于被告人的犯罪行為所引發的物質損害的賠償。有關附帶民事訴訟，司法實踐中及學理上歷來有如下的一些角度來進行評價。
1、被害人保護主體的范圍
1997年刑訴法規定“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟”；“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”。新刑訴法修改為“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟。被害人死亡或者喪失行為能力的，被害人的法定代理人、近親屬有權提起附帶民事訴訟。如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”。新刑訴法就附帶民事訴訟的原告主體作出了規定，即因犯罪行為遭受物質損失的被害人（公民、法人和其他組織），已死亡被害人的近親屬，無行為能力或限制行為能力被害人的法定代理人。新刑訴法將適格原告的范圍進行了擴大，充分體現了保護被害人權益的主導思想，這也是 “國家尊重與保護人權”入憲后進行正在進行的司法體制改革要求的一個落實。
2、物質損失范圍的界定
如何準確界定附帶民事訴訟的賠償范圍,理論界和實務界一直存在爭議。修改前刑事訴訟法規定被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的,在刑事訴訟過程中,有權提起附帶民事訴訟。新刑訴法也將損失限定于物質損失。但是如何理解“物質損失”的范圍卻存在模糊地帶。
2000年最高人民法院《關于刑事附帶民事訴訟范圍問題的規定》 中限定“物質損失”是指因人身權利受到犯罪侵犯而遭受的物質損失或者財物被犯罪分子毀壞而遭受的物質損失。被害人因犯罪行為遭受的物質損失,是指被害人因犯罪行為已經遭受的實際損失和必然遭受的損失。實際損失。從字面直觀的理解，是指直接損失，即犯罪行為給被害人造成的現有財產的直接減少，包括因為財產權遭受侵害所支付的修理費等費用，物品遭受毀損導致的價值貶損喪失等損失，侵害生命健康權所遭受的醫療支出食宿費交通費等相關費用。必然遭受的損失。是遭受的損害結果與犯罪行為之間沒有最直接的因果關系，但是隨著直接損害的產生和損害影響的延續，其帶來的進一步的損失是完全可以預見并且必將確定的。因此間接損失涵蓋的范圍就相對廣泛，既包括被害人為減少消除或者彌補損害結果而發生的合理費用和支出，又包括可預期得利益損失的消極損害。
而在盜竊、詐騙等以非法占有為目的的侵財型犯罪中,被害人因犯罪分子非法占有、處置被害人財產而遭受的物質損失只能依照刑法第64條規定予以追繳或責令退賠,而不能通過附帶民事訴訟直接獲得賠償。由此可見，在沒有廢止上述司法解釋的情況下，新刑訴法所指的財物毀壞型物質損失是不包括非法占有和處置被害人財產而遭受的物質損失類型的，具體來說，可以提起附帶民事訴訟的侵財犯罪是不包括諸如盜竊、詐騙等非法侵占或處置型財產犯罪的。
在新的刑訴法實施后，該“物質損失”的范圍是否隨著社會生活的發展而變化，尤其是在當前的審判實踐中，一些非法集資類的犯罪案件，受害人損失慘重，牽扯到諸如保證人，擔保人、抵押權人、質押權人等諸多的社會關系。富陽市就存在非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪的被害人與擔保人之間怎樣去區分出各自的權利義務的所謂的刑民交叉的復雜疑難問題。新的司法解釋是否將范圍進一步擴大，以進一步理順由于犯罪破壞的社會關系，還需拭目以待。
3、精神損害賠償金
新刑事訴訟法第99條仍采用了“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失”的表述方式,沒有將精神損害賠償金納入其中。《關于刑事附帶民事訴訟范圍問題的規定》規定:對于被害人因犯罪行為遭受精神損失而提起附帶民事訴訟的,人民法院不予受理。同樣，根據最高人民法院《關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》的規定,因為死亡賠償金屬于精神損害撫慰金的性質,所以不能納入附帶民事訴訟的賠償范圍。《最高人民法院關于適用的解釋》（2012年11月5日由最高人民法院審判委員會第1559次會議通過，自2013年1月1日起施）第第一百三十八條第二款“因受到犯罪侵犯，提起附帶民事訴訟或者單獨提起民事訴訟要求賠償精神損失的，人民法院不予受理”。至于將來是否納入，還有待司法解釋的進一步明確。
4、被害人知情權和程序參與權
按樸素的道理來說，作為案件中犯罪行為最直接的受害者，被害人有權利知道更多的訴訟信息，如被害人不僅在是否立案、是否起訴、是否判決等方面享有知情權，而且在對犯罪嫌疑人和被告人采取的強制措施 、退回補充偵查、撤回起訴等方面也應當享有知情權和發表意見的權利。但是在司法實踐中，被害人在報案后，往往就與刑事訴訟的程序不相干，在審查起訴階段，雖然有告知被害人委托訴訟代理人的告知程序，但是在實踐操作中，往往只是對故意傷害，交通肇事這類人身傷害的案件進行告知。還有大量的案件在被害人報案后，至于后續的是否破案、是否起訴、是否判決、服刑情況等等就一概不知。相當于就剝奪了被害人的附帶民事訴訟的機會。
5、申請采取保全措施
《最高人民法院關于適用的解釋》（2012年11月5日由最高人民法院審判委員會第1559次會議通過，自2013年1月1日起施行）第一百四十七條“附帶民事訴訟應當在刑事案件立案后及時提起”，所以被害人對提起訴前保全時間仍然無法掌握，這就意味著訴前保全難以實現。并且刑事附帶民事案件在刑事受理案件之后，公安、檢察機關在起訴前一般都對贓款贓物予以扣押，被害人不知道怎樣去申請保全。因受害人與被告之間在被告犯罪行為實施前不必然存在關系，除了因經濟糾紛或鄰里糾紛引起的傷害案件外，原告很難提供被告財產線索，且被告人在押，對是否被告人財產查明難度較大，而且哪些財物屬于保全的范圍，對于被害人來說也是難于辨別的難題。
6、附帶民事判決執行到位率
刑事附帶民事判決的執行率向來很低。在審理中，法官一般以刑事審理為主，對附帶民事部分將來能否執行很容易忽略。尤其是被告人被判處重刑后，能夠通過附帶民事訴訟獲得賠償的被害人極少，大部分案件被執行人正在服刑，無財產可供執行，最終法院只能裁定中止執行。雖然這是合法執行，但實際上造成了附帶民事訴訟案件執行的法律白條 ，在一定程度上損害了當事人的合法權益，損害了人民法院應有的司法公信力。
二、附帶民事訴訟修改的特點及檢察機關的應對
新修改的刑訴法以保護被害人的合法權益為出發點,有關附帶民事訴訟部分的條文,由原來的兩條擴充為4條,表現為：第一、增加“被害人死亡或者喪失行為能力的,被害人的法定代理人、近親屬有權提起附帶民事訴訟”的規定；第二、增加“附帶民事訴訟原告人或者人民檢察院可以申請人民法院采取保全措施”的規定；第三、增加“人民法院審理附帶民事訴訟案件,可以進行調解,或者根據物質損失情況作出判決、裁定”的規定。
1、變化及特點
對檢察機關公訴部門及民行檢察部門而言，新修改的刑事訴訟法有關附帶民事訴訟的部分從兩條增加到四條，相對此次修法的幅度，并不是改頭換面的變化，但是其所帶來的變化需要檢察機關進行的應對卻需要檢察機關認真仔細研究及認真應對。新增內容在充分保障了被害人的訴訟權利和實體權利的基礎上,對現有附帶民事訴訟程序進行了結構性調整,具體體現在以下兩方面：
第一、程序與實體并重。在以往的附帶民事訴訟程序中，在程序方面沒有明確規定附帶民事訴訟能否采取財產保全措施,原告人能否申請啟動保全措施等；也沒有規定如何認定附帶民事訴訟的賠償范圍的實體內容,在大調解的格局下，有關能否進行調解以及調解協議的效力如何沒有進行規定。
第二、更深入貫徹憲法“國家尊重與保護人權”的精神。附帶民事訴訟程序的修改充分體現了保障被害人權益為導向的立法取向。在對附帶民事訴訟部分進行修改時,在保護犯罪嫌疑人被告人的人權外，還注重以保護被害人的合法權益為出發點,充分考慮到了考慮到提高訴訟效率、有效化解社會糾紛的需要,將被害人及其法定代理人、近親屬納入附帶民事訴訟程序適格主體。
2、附帶民事訴訟的保全措施的監督
具體的刑事附帶民事訴訟保全制度的缺陷可歸結為以下幾點：新刑訴法將1997年刑訴法規定的“人民法院在必要的時候，可以查封或者扣押被告人的財產”條文修改為“人民法院在必要的時候，可以采取保全措施，查封、扣押或者凍結被告人的財產。附帶民事訴訟原告人或者人民檢察院可以申請人民法院采取保全措施。人民法院采取保全措施，適用民事訴訟法的有關規定。”也就是說，為了防止犯罪嫌疑人、被告人在判決作出前轉移財產以逃避附帶民事賠償，保證附帶民事訴訟判決的有效執行。新刑訴法賦予了法院可以依職權采取保全措施，查封、扣押或者凍結被告人的財產，也賦予了附帶民事訴訟原告人或者檢察院可以申請法院采取保全措施。
新刑事訴訟法特別規定人民法院在審判過程中采取保全措施時,適用民事訴訟法的有關規定。如何理解此處的“有關規定”,本文認為應當包括民事訴訟法有關保全的所有規定，同時適用《最高人民法院關于適用的解釋》（2012年11月5日由最高人民法院審判委員會第1559次會議通過，自2013年1月1日起施行）第一百五十二條第二款“有權提起附帶民事訴訟的人因情況緊急，不立即申請保全將會使其合法權益受到難以彌補的損害的，可以在提起附帶民事訴訟前，向被保全財產所在地、被申請人居住地或者對案件有管轄權的人民法院申請采取保全措施。申請人在人民法院受理刑事案件后十五日內未提起附帶民事訴訟的，人民法院應當解除保全措施”“人民法院采取保全措施，適用民事訴訟法第一百條至第一百零五條的有關規定，但民事訴訟法第一百零一條第三款的規定除外。”
附帶民事訴訟中的保全措施，檢察機關是否具有法律監督的授權？如果有，是屬于刑事審判監督還是民事審判監督？檢察機關就保全措施怎么進行法律監督？正因為法律并無明確的條文進行規定，那么在法院與檢察機關之間可能就會產生理解與執行法律的偏差。本文認為，雖然有關附帶民事訴訟部分的條文并沒有對此進行詳盡的規定，但是，綜觀刑事訴訟法及民事訴訟法，尤其是修改后的新法，均規定了檢察機關對審判活動及執行活動的監督的權利。因此，附帶民事訴訟活動包括保全措施屬于檢察機關的監督對象在法律上沒有問題。此外，雖然附帶民事訴訟雖然依附于刑事訴訟的程序進行，貫穿于刑事訴訟程序中，但是，按照刑事訴訟法的規定，附帶民事訴訟所除了依照刑事訴訟法的規定外，還要遵守民事訴訟法的規定。從附帶民事訴訟的目的來看，是對被害人損失的賠償，屬于填補性質，本質上是民事法律關系，而且，新刑訴法明確規定了保全措施適用民事訴訟法的規定。所以，對于附帶民事訴訟的保全措施的監督，屬于民事訴訟法審判監督的范圍。至于檢察機關內部分工的安排上，因絕大多數的刑事訴訟均由偵監、公訴部門進行，并履行刑事審判監督的職能。按照方便原則，由偵監、公訴部門負責各自階段的附帶民事訴訟保全措施的檢察監督也未嘗不可，同時更及時有效。但是如果考慮到新刑訴法生效實施后，檢察機關面臨工作量大量的增加，在刑檢線沒有增加編制及人員的情況下，附帶民事訴訟的監督，按照檢察機關內部分工及職能安排，統一將附帶民事訴訟的保全、判決、執行均由民事行政檢察部門進行監督，從業務分工上來說具有合理性，同時也能通過優化整合檢察機關的內部力量從而提升檢察機關的監督力度。
3、附帶民事訴訟中的調解與檢察機關的參與
在附帶民事訴訟中,人民法院除判決、裁定外,能否通過調解結案,以往的司法解釋已經給出了明確的答案。新修改的刑事訴訟法第101條吸收了修改以前司法解釋的基本精神,規定人民法院審理附帶民事訴訟案件,可以進行調解,或者根據物質損失情況作出判決、裁定。也就是說，調解可以作為人民法院審理刑事附帶民事訴訟案件的結案方式之一,而且調解協議具有法律效力,是訴訟雙方當事人所必須遵守的。進一步理解，就意味著，在被害人及被告人之間，只要是雙方自愿,人民法院的調解結果就可以突破訴訟賠償的范圍限制在“物質損失”的情況。也就是說，被告人也可以通過給付死亡賠償金、死亡賠償費等精神損害撫慰金的形式取得被害人及其近親屬的諒解。這可以作為犯罪嫌疑人、被告人認罪、悔罪的量刑情節。這與特別程序中當事人和解的公訴案件訴訟程序有交叉重疊之處。
目前，富陽市人民檢察院聯合富陽市司法局，聯合出臺了檢調對接合作機制。制定了刑事和解以及對民事賠償進行調解的機制。該機制注重于檢察機關以糾紛委托調解的形式，與市司法局實現對接。人民檢察院將適合人民調解案件，在征得雙方當事人同意后，連同案件相關材料一并移送屬地司法局，由司法局指定相關人民調解組織負責調解工作，并由司法局將調解結果及時反饋給人民檢察院。并且將可適用調解的刑事案件的范圍限定于以下條件1.犯罪主體系未成年人或在校學生；七十周歲以上老年人；盲人、聾啞人、嚴重疾病患者或正在懷孕、哺乳期婦女的輕微刑事案件； 2.因民間糾紛引起，涉嫌刑法分則第四章、第五章規定的可能判處三年有期徒刑以下刑罰的案件；3.除瀆職以外可能判處七年有期徒刑以下刑罰的過失犯罪案件；4.具有中止、未遂、自首、立功等法定從輕、減輕或者免除處罰情節的案件；5.其他輕微刑事案件。 同時對上述范圍類的案件限定了以下條件:1.案件事實清楚，證據確實充分，適用法律無爭議；2.犯罪主體系自然人，且系初犯或偶犯，主觀惡性不深；3.犯罪嫌疑人、被告人認罪悔過并取得被害人諒解，具有一定的幫教條件。
在上述限定范圍和條件下，如果1.犯罪嫌疑人、被告人真誠悔過，并向被害人及其家屬賠禮道歉；2.犯罪嫌疑人、被害人及其法定代理人（或訴訟代理人）就民事賠償等事宜協商一致，并切實履行刑事和解協議；3.被害人明確表示對犯罪嫌疑人給予諒解，要求或者同意檢察機關對犯罪嫌疑人從寬處理；可以視作雙方已經達成刑事和解。
上述檢調對接機制，由于參與調解的是由司法行政機關協調下的社會調解組織，與司法機關具有相對的獨立性，因此更具有社會參與性的特點。因此在這種情況下，適用新刑訴法和解的特別程序，更具有公信力，更有益于維護法律權威，促進案結事了。在這種檢調對接機制下，經過人民調解組織進行調解的刑事案件的范圍包含了新刑訴法規定的和解案件的范圍，同時，也包括了附帶民事訴訟部分。從這個意義上來說，可以視為附帶民事訴訟部分進行調解結案的處理模式。該模式從藥家鑫案就可以看出利弊，在該案塵埃落定之后，意見分裂的公眾漸漸從一邊倒的傾向中逐漸恢復了理智，大家都在反思，如果當時有中立的民間力量介入，該案的結局可能不會是如此一個雙輸的局面。所以建立這么一種調解啟動機制，并且充分發揮其中立性、民間性從而獲取公眾的認同。那么，這種大調解格局，有利于激勵刑事被告人積極對被害人進行賠償，取得被害人的諒解，使被害人從經濟上得到實實在在的彌補。同時也是檢察機關參與附帶民事訴訟的一個重要的舉措及保障被害人合法權益的得力措施。
4、附帶民事訴訟判決的執行與檢察監督
伴隨著刑訴法的修改，2012年民事訴訟法也進行了修改，修改后的民事訴訟法明確了人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督,確立了執行監督與審判監督一樣，同列檢察監督體系中并存、等值的地位。新民訴法及兩高會簽的文件并且賦予了檢察機關執行監督權的具體手段,包括運用檢察建議、糾正違法通知書、違法行為調查等多種監督手段對法院的執行工作開展監督。
按照本文的分析，附帶民事訴訟除了刑事訴訟規定的程序外，還要適用民事法律，所以附帶民事訴訟的監督應當是屬于民事審判與執行的監督范圍。作為法院司法活動的最后一個環節,執行工作是與社會發生碰撞最為激烈的一個領域。近幾年刑事附帶民事案件執行難已成為比較突出的問題。糾其原因是多方面的，一方面帶有普遍性的客觀原因是因為被執行人履行能力差；另一方面是被執行人即便有履行能力，但是由于罪犯在服刑期間，由于人身受到限制，履行與否又與服刑期限無關，致使被執行人消極抗拒執行；還有一方面是在訴訟中未采取訴訟保全措施，執行過程采取執行措施不及時，致使可供執行財產流失。附帶民事案件不能執行，損害了被害人的合法權益，使得被害人在物質上無法得到彌補，同樣也影響了社會穩定。
富陽市是執行監督的試點地方，2011年至2012年兩年就已經與富陽法院就執行監督的范圍、方式進行簽署了座談會紀要，并建立了合作的五個機制。在這種情況下，將刑事附帶民事執行納入執行監督的范圍內，將會更有效的維護被害人的合法權益，促使刑事被告人更積極的履行法律義務。為確保執行工作的順利開展，檢察機關能夠在以下幾個方面進行監督工作：一、對法院在審判過程中做好基礎工作，查明賠償義務人的財產狀況情況進行監督；二、對法院依法采取保全措施，避免賠償義務人規避義務而轉移財產的情況進行監督；三、對法院根據賠償義務人的履行能力，確定可行的履行期限，緩解執行難的措施進行監督。
同時，檢察機關為了提升監督能力，提高監督效率，樹立公平正義的法律監督者的崇高形象及公信力，應當對附帶民事執行監督案件進行規范，具體來說包括以下幾個方面：
第一、規范監督案件的來源。明確檢察機關受理監督案件的來源，既包括案件當事人、與執行有利害關系的案外人向檢察機關申訴的案件，還應當包括有人大、信訪等有關部門轉交的、檢察機關自行發現的執行案件。 第二、規范監督范圍。明確附帶民事訴訟執行監督的范圍包括人民法院在執行過程中所做出的生效裁定、決定違反法律規定；人民法院做出的不予受理，中止執行和終結執行的裁定確有錯誤；人民法院在執行過程中，做出的查封、扣押、凍結、拍賣、變賣等措施的裁定確有錯誤；人民法院在執行過程中做出的其他裁定確有錯誤的；執行人員有貪污受賄，徇私舞弊而枉法執行的情形。 第三、規范監督方式。依照民事訴訟法法律的規定及兩高會簽的文件精神，規定檢察機關對附帶民事訴訟的執行的監督方式的具體操作規程：1.抗訴，包括對執行過程中變更、追加被執行主體、案外人提出執行異議的裁定侵害當事人或案外人實體權益的情形，或者執行過程中有損害國家利益、公共利益的情形，或者執行法官存在貪污受賄、徇私舞弊而枉法執行的情形等；2.檢察建議，包括執行不作為、怠于執行侵害當事人合法權益等，并要求法院進行回復，若不采納需提出詳細的理由，以及向法院說明沒有正當理由拒不采納和糾正的法律責任等；3. 糾正違法通知書，包括對法院執行過程存在的違反法律規定或法定程序的執行行為發出糾正違法通知書，有權要求法院限期糾正并做出回復；4.進行違法行為調查，包括確定將涉嫌職務犯罪的線索移送自偵部門的流程。
第四、規范監督程序。注重突出監督重點，做到監督規范化、手段多樣化，力求準確到位，取得實效，努力實現“到位不越位”。并且細化和規范附帶民事訴訟執行案件的申訴受理、立案、調查核實、提出監督意見以及接受法院制約的程序性措施，明確辦案時限和監督權限，就受理告知書、立案告知書、答復函、結案報告等形成規范化模板，確保附帶民事訴訟執行監督規范、合法、有序。
民事檢察精準監督的思路與標準(2)
民事行政檢察監督的方式
??? 一、抗訴
??? (一)現行抗訴制度的優勢
??? 抗訴,是現行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規定的唯一的檢察監督方式。這種檢察監督方式在50年代的檢察實踐中就有適用,不過在那個時候將抗訴稱作抗議。1在90年代制訂《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的時候,參照《刑事訴訟法》的規定,將抗議統一稱作抗訴。
??? 抗訴制度原始于《蘇俄民事訴訟法典》。在該法典中,對蘇俄檢察機關在民事訴訟中的上訴程序中的抗訴權和審判監督程序中的抗訴權,都作了完整的規定。其中第282條第二款規定:“檢察長,不管他是否參加過該案件審理,都可以對不合法或無根據的法院判決提出抗訴。”按照該法典第319條和第320條規定,蘇聯總檢察長、副總檢察長、俄羅斯聯邦檢察長和副檢察長、自治共和國、邊疆區、州、自治州、民族州的檢察長,都有權按照監督審程序提出抗訴。建國初期,中國司法制度借鑒了這些抗訴制度,取得了初步的成效。*年制訂《民事訴訟法(試行)》,確立了檢察機關對民事審判活動的監督權;*年制訂《行政訴訟法》,正式規定了行政訴訟中的抗訴制度;*年修訂《民事訴訟法》,規定了民事訴訟中的抗訴制度,構成了我國民事、行政訴訟審判監督程序中的抗訴制度體系。
??? 在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規定了審判監督程序的抗訴制度以后,檢察機關正式辦理民事行政抗訴案件,自*年辦理第一件行政抗訴案件之后,每年辦理的民事行政抗訴案件逐步增多。至*年底,全國檢察機關共辦理民事行政抗訴案件34821件。人民法院再審審結的民事行政抗訴案件為12482件,其中改判、撤銷原判發回重審和調解等改變原判決的為10246件,占總數的%,發揮了審判監督的作用。
??? 現行審判監督程序的抗訴,從總體上說,是具有一定的優勢的。其中最重要的,就是抗訴的必然后果是引起再審,法院對此沒有選擇的余地,不能依據自己的意愿決定是否再審。這就是抗訴的再審強行性原則。
??? (二)現行抗訴制度的局限性
??? 但是,現行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中規定的抗訴程序是有嚴重局限性的。這些局限性表現在:
??? 一是沒有規定上訴程序的抗訴程序。民事訴訟和行政訴訟與刑事訴訟是完全不同的,在刑事訴訟中,檢察機關是訴訟參與人,是自始至終參加訴訟的國家司法機關。在這樣的訴訟中,檢察機關對于行使審判活動的監督,并不是僅僅有一種審判監督程序的抗訴權,還有上訴程序中的抗訴權,以及其他的監督權。在民事訴訟和行政訴訟中,檢察機關是在訴訟程序之外進行監督,在發現發生法律效力的判決、裁定確有錯誤的時候,才能夠提出抗訴,使自己進入訴訟程序,參與到訴訟中來,實施法律監督。在龐大、復雜的民事訴訟和行政訴訟之中,僅僅依靠這樣簡單的、單一的監督方式,是絕對不夠的。必須增加上訴程序的抗訴,以減少矛盾上交的程度,將糾紛解決在基層,同時,也能夠保證檢察監督的效果。
??? 二是缺少抗訴程序的具體規范。就是現行訴訟法規定的審判監督程序的抗訴程序,也是不具體的,尤其是缺少具有可操作性的程序規范。在《民事訴訟法》中,對抗訴程序的規定算為最詳細的了,但是也僅僅只有分則的4個條文,只規定了抗訴條件、抗訴效果、抗訴書和抗訴再審。對于具體的抗訴應當怎樣操作,法院怎樣審理,法、檢怎樣配合,都是毫無規定,在實踐中無法操作。例如,檢察機關是否有權調閱人民法院的審判卷宗,就沒有類似《蘇俄民事訴訟法典》第322條關于“檢察長在其職權范圍內有權從相應的法院調閱民事案卷,以便解決是否有理由以審判監督程序提出抗訴的問題”的規定,致使對這樣的問題在實踐中一直得不到解決,成為“老大難”問題,爭論了十年,至今還是沒有結果。
??? 三是規定終審法院的上級檢察院才有權抗訴,就將大量的民事糾紛和行政爭議集中在省級和中央的司法機關,這不符合“將矛盾消滅在基層”的原則。
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p;?? 正是由于這些原因,司法機關在具體執行抗訴的程序上,不能不存在不同的看法,激烈的爭執和紛爭由此而生。至于其他的一些不同看法,更是比比皆是。這些問題不解決,民事行政檢察監督就無法正常進行。
??? (三)抗訴制度的改革
??? 無論是在審判監督程序改革作單軌制監督模式,還是作雙軌制的監督模式,抗訴制度都應當進行改革。可以選擇的方法:其一,繼續堅持審判監督程序的抗訴,但是將抗訴的權力下放到做出發生法律效力判決、裁定的法院的同級檢察院,由同級檢察院提出抗訴。其二,在現有審判監督程序的抗訴制度的基礎上,增加上訴程序的抗訴,使檢察機關在一審判決作出以后,檢察機關就有權進行抗訴,發生提起上訴審的法律效力。
??? 我們的意見是選擇第二種方法:
??? 首先,現行的審判監督程序的抗訴,應當進一步堅持和完善。這就是,對于已經發生法律效力的判決、裁定,上級人民檢察院有權抗訴。在具體的抗訴程序上,應當進一步完善,在檢察機關和審判機關認識不統一的問題上,制定統一的規范,防止任意解釋。例如,在調卷、審級、審限、再審程序、檢察機關在再審法庭上的職責等,都應當規定清楚。
??? 第二,增加上訴程序的抗訴權。
??? 現實生活中對司法權的不正當行使,造成錯案,是法律賦予檢察機關抗訴權的基礎。現行法律將檢察機關的抗訴對象限定在生效裁判的范圍之內,大大地影響了司法公正的實現。法律沒有將未生效裁判列入抗訴的范圍,大致基于以下理由:法律已經將上訴權賦予訴訟當事人;未生效裁判尚未取得執行力,對其抗訴沒有實際意義。但是,這種理由并不具有說服力:
??? 一是,盡管現行法律已經將上訴的權利賦予訴訟當事人,但是,在法院的裁判涉及的公共利益與當事人的自身利益沒有直接的關系時,當事人往往不提出上訴。即使存在富有正義感的人,由于當事人資格的限制,他也難以依據現行法律找到可行的途徑。
??? 二是,法律已經賦予檢察機關對生效民事、行政裁判的抗訴權,不能成為否定將未生效裁判列入抗訴對象的理由。雖然,民事、行政裁判的執行不會造成錯殺無辜、冤獄等人身損害后果,但是,錯誤的民事、行政裁判和錯誤的刑事判決一樣,一旦生效并付諸執行,都會造成一定的損害后果。法律應當盡可能防止錯誤裁判付諸執行,據此,賦予檢察機關對未生效裁判的抗訴權,可以避免社會財富的浪費,減少當事人的訟累,穩定社會,因而是十分必要的。對此,俄羅斯聯邦檢察院的做法是值得借鑒的。俄羅斯聯邦新的仲裁訴訟法規定,對仲裁法院裁決,檢察院可以提出上訴。1
??? 第三,如果不能建立上訴程序的抗訴制度,則應
??? 當將審判監督程序的抗訴權交由作出發生法律效力判決、裁定的法院的同級檢察院行使。
??? 這樣,可以減少上級法院和檢察院的工作壓力,有利于將矛盾解決在基層,減少當事人的訟累。按照這樣的設想,當事人在判決、裁定發生法律效力之后,對該判決、裁定有意見,可以向同級人民檢察院申訴,同級人民檢察院經過審查,認為符合《民事訴訟法》或者《行政訴訟法》規定的抗訴條件,即可向做出生效判決、裁定的人民法院抗訴,該法院應當進行再審。
??? 二、參與訴訟
??? (一)檢察機關參與訴訟的必要性
??? 上訴程序中的抗訴權的前提,是檢察機關對于重大的民事、行政案件享有參訴權。在我國現行的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中,由于沒有規定檢察機關參與民事訴訟和行政訴訟的制度,因此,檢察機關在民事訴訟中和行政訴訟中還不享有上訴程序中的抗訴權。解決民事行政檢察監督方式體系不完備問題的一個重要方面,就是解決好檢察機關參與民事、行政訴訟的監督方式。
??? 檢察機關參與民事行政訴訟的必要性就在于:
??? 第一,維護國有資產的合法權益,是檢察機關的重要的職責。據國家國有資產管
??????
理局分析,國有資產主要是在投資、轉讓、處分等重大民事活動中流失的,鑒于此,堵塞國有資產流失的渠道是必要的。檢察機關是國家利益的代表,有責任維護國有資產的合法權益不受侵犯。對此,在法國等國家的民事訴訟法律制度中,都有明確的規定,在涉及到國有利益案件的訴訟過程中,檢察機關是必須以從當事人的身份參加訴訟的,監督法院的判決是否侵害國有利益。按照越南的法律規定,法院在對民事行政案件受理立案后,須立即通知檢察機關,由檢察機關決定是否參加該起案件的訴訟。2借鑒上述國家的經驗,我國法律有必要作出規定:凡關系重大國有資產的投資、轉讓、處分等的案件,應有檢察機關派員參加,有權了解有關國有資產的具體情況;當公民、法人或者其他組織已經提起的民事、行政訴訟關系到國家利益和國有資產權益時,人民檢察院應當有權參與訴訟。
??? 第二,參與涉及社會公共利益的民事、行政訴訟的參訴權,也是檢察機關十分重要的職權。在民事、行政訴訟中,訴訟各方的活動可能涉及到公共利益,無論出于技術上的考慮,還是出于確保公共利益不受損害的考慮,都應當設定一個代表公共利益的訴訟主體。對于這樣的案件,檢察機關應當代表國家和公益,參與訴訟,在訴訟中監督審判活動,監督訴訟活動和當事人的行為是否損害國家利益和社會公共利益,有權提出參訴意見。對于檢察機關的參訴意見,人民法院應當認真聽取,正確的應當采納。
??? 第三,對于涉及到一方當事人訴訟地位較弱,涉及到當事人的行為能力,涉及到當事人的主體資格等案件,檢察機關參與訴訟,扶助該當事人在訴訟中正當行使訴訟權利,不使該方當事人的訴訟權利受到侵害。在這里,檢察機關雖然扶助的是單個的當事人,但是由于這種當事人的能力有一定的欠缺,國家有責任對他們提供法律上的幫助。這種責任當然要由檢察機關承擔。這種情況,在《法國民法典》中,有詳細的規定。僅以關于推定失蹤問題的規定為例:首先,檢察官有權提出推定失蹤的請求;檢察院特別負責關照推定失蹤人的利益;凡是涉及推定失蹤人利益的請求,均應聽取檢察院的意見;檢察院得以職權要求適用或者變更本編所規定的措施。1在我國澳門新制定的《民事訴訟法典》中,也有這樣的類似規定,檢察機關在類似的訴訟中,可以為失蹤人、無行為能力人或不能做出行為之人做出防御,可以為其代理。2
??? (二)檢察機關參與訴訟的程序
??? 檢察機關參與民事、行政訴訟,參照有關國家的規定,可以采取這樣的程序:
??? 1.人民法院在民事、行政案件受理立案時,對于需要檢察機關參加訴訟的案件,應當通知檢察機關參加訴訟。需要檢察機關參加訴訟的案件的當事人,當其已經參加訴訟時,也可以請求檢察機關參與訴訟。
??? 2.檢察機關接到法院的通知或者當事人的請求,審查該案件是否屬于檢察機關應當參加訴訟的案件,以及是否應當參加訴訟。決定參與訴訟的,應當通知法院。
??? 3.對于檢察機關決定參與訴訟的案件,在開庭時,應當通知出庭的檢察官,并在法庭上設置參訴人(或者稱為監訴人)席位。
??? 4.檢察官參與訴訟,在訴訟中負責監督審判活動,對于違背訴訟法律的庭審活動,以及侵害當事人訴訟權利的行為,有權提出監督意見。
??? 5.獨任法官或者合議庭的審判長在庭審結束之前,應當征求檢察官的意見。
??? (三)檢察機關參與訴訟的后果
??? 檢察機關參與訴訟的身份,按照《法國民事訴訟法》的規定,是從當事人。按照越南的規定,檢察機關參與訴訟,就是訴訟監督人。按照我國法理的傳統理解,檢察機關參與訴訟,其身份、地位應當是訴訟監督人。其參與訴訟的法律后果有兩個:
??? 第一,在訴訟中,檢察機關有權對違背民事訴訟法、行政訴訟法規定的程序行為,進行監督,提出意見,監督法庭糾正。
??? 第二,當一審判決、裁定作出以后,檢察機關認為確有錯誤,有權提出上訴程序的抗訴。其法定后果是提起二審程序,上級人民法院應當按照二審程序對該案件進行二審,并做出終審判決或者裁定。
??? 三、檢察意見
??? (一)檢察意見監督方式
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的創設及其依據
??? 檢察意見是檢察機關在實踐中創設的一種民事行政檢察監督方式。學者認為:“檢察意見,是人民檢察院在民事行政檢察監督活動中,就人民法院、訴訟當事人和訴訟參與人以及與訴訟有關的單位或者個人,在訴訟活動中發生的不合法行為和對案件的處理出現的錯誤,所作的基本結論和監督意見。”1這種意見雖然還有值得商榷之處,但是其界定的基本內容是明確的。
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民事檢察精準監督的思路與標準(3)
內容提要：本文闡述了檢察機關在民事行政法律監督中，沒有一部具體、完整而統一的法律來監督法院審判活動，造成檢察機關在民事行政審判監督上存在一定的困難和難以監督的因素，通過事實分析，提出了一些如何完善民事行政檢察監督措施。 根據民事訴訟法和行政訴訟法規定，民事行政檢察監督是指人民檢察院依法對人民法院的民事審判活動和行政訴訟活動實行法律監督，糾正錯誤的判決、裁定，保證審判活動公正、合法和維護公民、法人、行政機關合法權益的一項重要法律制度。其主要內容包括：按照審判監督程序依法對已生效的錯誤判決、裁定提出抗訴；查處民事、經濟、行政審判活動中審判人員貪污受賄、徇私舞弊、冤枉裁判的犯罪行為；對審判及訴訟過程中存在的其他違法行為提出糾正意見及建議等。從我們經歷的民事行政檢察實踐來看，由于《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》關于民事、行政法律監督程序未作出具體監督規定，最高人民法院和最高人民檢察院也未就民事行政法律監督問題作出統一的司法解釋，因此，檢察機關在行使民事行政法律監督的過程中沒有一部統一而完整的法律來監督，以致在民事行政檢察工作上存在監督困難因素。對這些因素的產生我們將如何加強和完善檢察機關的民事行政監督呢？本文就這一問題談些粗淺認識和看法。 一、現行民事、行政監督難的原因分析 隨著檢察機關民事行政檢察工作不斷向深度和廣度發展，現階段檢察機關有限的民事行政法律監督已越來越不適應司法實踐的客觀需要，主要體現在以下幾個方面： （一）、監督形式單一，強制性不夠 雖然《中華人民共和國民事訴訟法》第14條規定：“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”。《中華人民共和國行政訴訟法》第10條規定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。但是在具體采取何種形式監督問題上，除《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》分別在第185條和第64條規定檢察機關對于人民法院已生效的判決、裁定可以按照審判監督程序抗訴外，則沒有更具體的規定。從法律角度來看，檢察機關對法院的民事行政法律監督形式只有唯一的合法的一種，就是按照審判監督程序抗訴。 （二）、監督時間滯后，形成監督被動 根據《中華人民共和國民事訴訟法》第185條和《中華人民共和國行政訴訟法》第64條規定，檢察機關的民事行政法律監督就是按照審判監督程序對已發生法律效力的判決、裁定提出抗訴，這就是表現在所謂的“事后監督”方式。這種監督方式，具有一定的被動性： 首先，不利于檢察機關收集證據。按照審判監督程序提出抗訴的案件都是一審至二審后的民事行政案件，如果再去收集、調查新證據來證實原判決、裁定確有錯誤絕非易事，而證據的特點要求在收集證據時要迅速、及時，時間久了證據收集就相當困難，對調取新證據與當事人初提交法院的證據之間也難以相互印證，甚至會相互矛盾，這也是檢察機關辦理民事行政抗訴案件抗訴成功率低的一個重要原因； 其次，不利于發現和糾正審判中的違法行為，這種監督方式監督的是一審或者二審已生效的判決、裁定，一審和二審審判人員的審判活動是否違法，采取這種監督方式是難以發現，即使發現了，也因審判人員的違法行為已成為事實而難以糾正，有時根本無法糾正，從而使檢察機關對民事審判活動和行政訴訟活動的法律監督幾乎成了一句空話。 （三）、程序上無法律約束法官不規行為，形成監督不力 根據《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》規定，檢察機關對法院已生效的判決、裁定只能依照審判監督程序提出抗訴。然而在檢察實踐中，人民法院對人民檢察院的抗訴往往采取消極態度，甚至故意規避檢察機關的法律監督。如在深圳地區對檢察機關提出抗訴的案件，原判確有錯誤，抗訴理由成立的也不改判，而是維持原判駁回抗訴；對檢察機關依法提出的抗訴案件受而不審，久拖不決；對檢察機關依法查處審判人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判案件不予配合甚至故意施加壓力，設置障礙等等。而檢察機關在行使民事行政法律監督權過程中，對于人民法院的上述行為則束手無策，無法采取強有力的措施保障自己的民事行政法律監督權得到充分、完整、及時有效的行使。 （四）、“死要面子”的思想作崇 法官對檢察機關的抗訴案件，在審判監督上，可以說基本上是維持原一二審判決的，即使符合改判條件，也不改判。原因是抗訴案件的改判，是衡量法院審判質量和法官素質高低以及檢察機關民事行政檢察工作質量的重要標準。改判率越高，越說明原一二審法院審判質量和法官素質相對較低。正因如此，法院對檢察機關的民事行政訴訟活動監督始終保持一種若即若離的消極態度，對事實清楚，證據確鑿充分的抗訴案件都是以種種原因和種種理由為由故意規避，堅持其錯誤的觀點不改判，長期以來形成法官在檢察機關的民事行政審判監督上，不能站在維護法律統一的正確實施這個大局來積極主動再審抗訴案件。 （五）、人情因素的干擾 就法官個人來說，對檢察機關抗訴引起再審的案件必然會涉及與原審法官的關系問題。如果這一關系處理不好，相互之間很容易產生矛盾。特別當前政法機關普遍實行錯案責任追究制的情況下，案件的改判意味著原審法官可能要受到錯案責任追究的處罰。這樣就必然影響到檢察機關監督效力。 （六）、執法觀念缺乏自覺接受監督意識 對民事、行政訴訟活動進行監督，是我國法制建設的完善。然而由于這一監督實施比較晚，受傳統觀念影響，有些審判人員對此不理解，總認為檢察院依法實施民事行政法律監督，實質是在“雞蛋里挑骨頭”，不接受監督，即使錯了也不愿改，只注重自己的審判面子和社會形象，而把當事人的合法權益以及國家法律的嚴肅性拋在一邊。 二、完善民事行政法律監督的對策思考 要發展和完善民事行政檢察，使其擺脫當前存在監督難的處境，我們認為，從現在開始，可以采取以下辦法，逐步發展，逐步完善。 （一）、通過立法解釋，完善民事行政法律監督程序，解決檢法兩家在抗訴的有關問題上的爭議，使現行的民事行政檢察中唯一的具體手段即按照審判監督程序的抗訴制度予以完善，使步入履行艱難的抗訴工作順利進行下去。在立法解釋中我們認為至少應該明確以下幾點： 1、賦予人民檢察院的調取案卷權。現行的《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》沒有具體規定人民檢察院在辦理民事行政申訴案件時，人民檢察院可以調取原審人民法院審理的卷宗進行審查。一些法院以法律沒有規定為由，拒絕檢察機關調閱卷宗或者給部分調閱甚至處處打折扣，以致造成檢察機關了解案情、收集新證據遇到重重困難，所以，檢察機關在辦理民事行政申訴案件時，調取法院的卷宗權是很有必要的。 2、規定人民檢察院按審判監督程序提出抗訴案件，應由其同級人民法院再審，也即不能再指令作出原生效裁判的法院再審。 3、要明確再審的法律程序，檢察機關在其中的活動以及職權；并對再審的期限，作出合理的規定。 4、最高人民檢察院和最高人民法院在案件的抗訴與再審中存在不同意見，如屬適用法律方面，可以參照全國人大常委會關于加強法律解釋工作的“決定”精神，由全國人大常委會作出決定。 （二）、以全面開展民事行政檢察的思想為指導，分兩個階段徹底完善人民檢察院民事行政檢察制度 第一階段，考慮修改《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》。借修改之機，全面、具體地規定人民檢察院提起訴訟、參與訴訟，按照申訴程序的抗訴和按審判程序提出抗訴以及抗訴案件的再審；細致地落實人民檢察院對民事審判活動和行政訴訟活動實行法律監督的方式、手段和程序。 第二階段，樹立人民檢察院開展民事行政檢察是對全部民事、行政法律法規的實施實行法律監督，而不限于對訴訟活動、審判活動的監督的思想觀念，認識到民事審判、行政訴訟只是整個法律實施過程中的一個階段和多種實施方式中的一種。 （三）、賦予檢察機關對已生效的民事調解書的抗訴權 檢察機關對已生效的民事調解協議行使抗訴權有利于進一步完善審判監督程序，有利于進一步完善保護當事人的合法權益。如果檢察機關對已生效的民事調解協議不能依照審判監督程序抗訴，則容易給審判人員規避法律創造機會。如《中華人民共和國民事訴訟法》規定，檢察機關對調解書不能抗訴。如果檢察機關對錯誤的民事行政判決、裁定提出抗訴而引起再審程序發生，人民法院再審后以調解方式結案，則變相地剝奪了人民檢察的再抗訴權。 （四）、建立并實施民事行政抗訴案件向人大備案，請人大監督制度 凡是提請抗訴的案件經上級人民檢察院審查決定提起抗訴的，要主動將抗訴書報送同級人大備案，對法院如期未審查的案件，要在了解情況后及時向人大匯報，緊緊依靠人大個案監督的力量來促使法院再審的及早進行。 （五）、提高自身素質，加強監督力度 由于法律沒有對檢察機關的監督地位做出硬性規定，造成再審的法院對抗訴機關當成普通當事人或申訴人的代理人看待，而沒有足夠的重視。對這種情況，檢察機關首先要想到要打鐵必須先得自身硬。在工作業務上一定要加強自身建設，不斷提高民事行政檢察執法水平。 1、要與時俱進，不斷加強民事行政干部政治思想教育，要通過院校培訓、在崗自修等方式，提高政治理論水平和業務知識水平，使民事行政干部樹立高度的職業責任感和敬業精神，在法律監督上，做到立檢為公，執法為民； 2、上級檢察機關要經常深入調查研究，加強對下級檢察院民事行政檢察工作的指導，要不斷總結經驗和學習兄弟院好的民行監督工作長處； 3、要建立一整套科學的民事行政檢察工作制度和辦案制度，使民事行政檢察工作有章可循，有法可依，對法院的審判活動做到違法必究，不公必抗，在社會上樹立檢察機關民事行政監督工作的權威。
民事檢察精準監督的思路與標準(4)
提升民事行政“檢察建議”監督效果的探索與實踐
2015年以來，X縣檢察院堅持聚焦監督主業，著重圍繞增強民事行政檢察監督實效，狠抓“檢察建議”剛性建設，成效凸顯，共發出行政檢察建議21件，其中督促履職16件，支持起訴5件，其中“毒豆芽”督促履職案被評為2015年“X省民事行政優秀案件”，共挽回經濟損失6000余萬元，彰顯出良好的法律效果、政治效果和社會效果。
一、以“融入”強剛性，巧借“向上”之力
堅持將民事行政檢察工作融入“法治X”“實力X”“美麗X”等戰略部署，同謀劃，同布置，同推進，讓“檢察建議”與改革發展“同頻共振”。一是向黨委政府借力，增強“檢察建議”服務發展的剛性。從民事行政檢察工作的職能、職責與成效入手，以辦理的“城管亂收費”、“交警亂罰款”、“法院亂執行”等案件為載體，以開展的“國土出讓”、“食品安全”、“惠民資金”等調研報告為主要形式向黨委、政府領導匯報，以贏得其對民事行政檢察工作的重視和支持,讓檢察建議擲地有聲，更好地服務改革發展。如在調研全縣國土出讓情況時，發現不少房地產開發商拖欠國有土地出讓金，造成潛在的國有資產流失，X縣檢察院及時向X縣委、縣政府匯報并取得支持，追繳土地出讓金3339.6萬元。二是向同級人大借力，增強“檢察建議”規范行政的剛性。因法律未賦予檢察建議強制執行力，導致民行工作的開展困難重重。為此，X縣檢察院主動向人大匯報，爭取支持，將發出的每一份檢察建議都向縣人大內務司法委員會報備并報告被監督單位的落實情況，如被監督單位未整改落實的，就進一步提請人大進行監督。以辦理“毒豆芽”督促履職案件為例。因豆芽的監管涉及農業、工商、食藥等多個部門，部門之間職責不明確且相互推諉。針對這一情況，X縣檢察院先后三次向縣人大匯報，提交書面調查報告，陳述利害，獲得縣人大的支持后，又召集農業、工商等監管部門召開專題會議，聯手應對，成功查辦此案。三是向上級檢察院借力，增強“檢察建議”解決難題的剛性。《民事訴訟監督規則》規定，下級檢察機關可提請上級檢察機關對所辦理的案件進行跟進監督，據此，X縣檢察院將民行科發送的每一份檢察建議均報X市檢察院備案，并及時反映監督工作中存在的困難和阻力，便于上級院啟動跟進監督程序。如2015年該縣靈官鎮“血鉛超標”事件曝光后不久，因案件涉及的部門多，監督難度大，后在獲得市檢察院的支持下，向環保、安監、人社等單位發出檢察建議，關停了重金屬污染企業并督促企業整改達標，維護了當地群眾的生命健康權益、緩和了社會矛盾。同時，積極借助省、市檢察機關布置的專項活動，對訴訟保全、執行款清理活動中發現的法院多起超標的扣押及執行款發放不及時、不到位行為，及時發出檢察建議督促整改。
